Basisartikel Gelote burgerraad

Een democratisch versterking van, voor en door zelfbewuste burgers of ‘een schot met hagel dat bijna niks raakt’?

Inleiding

Het algemeen kiesrecht bestaat 100 jaar. We kijken terug op een eeuw waarin democratie vanzelfsprekend leek te zijn. Inmiddels weten we beter. Verkiezingen gaan kennelijk alleen nog maar om ‘sterk leiderschap’ (verkiezingsslogan D66) en ‘winnen of verliezen’ (zoals GroenLinks aanvoerder Jesse Klaver dat in dit interview zegt). Volgens Tjeenk Willink, informateur voor de samenstelling van een nieuw kabinet, is voor veel politici, bestuurders en ambtenaren ‘de taal van de democratische rechtsorde een vreemde taal geworden’. In het artikel in De Groene Amsterdammer waarschuwt hij tegelijkertijd voor te simpele ingrepen in ons constitutionele bestel. ‘Dat zit ingenieus in elkaar en is te ingewikkeld om op een achternamiddag te veranderen. Dat betekent niet dat alles bij het oude moet blijven, wel dat je de verbindingen in dit complexe stelsel niet zomaar uiteen kunt rafelen. Anders kun je voor onaangename verrassingen komen te staan.’ Zijn wenkend perspectief is: ‘zelfbewuste burgers en een krachtige burgersamenleving.’ Dat wenkend perspectief heeft een basis nodig in analyses ‘waarin je zo precies mogelijk aanduidt wat het probleem is en ook zo precies mogelijk identificeert wie het probleem heeft. Want anders los je een schot hagel en dan raak je bijna niks.’ Aan de horizon lijkt een nieuwe taal te gloren, de taal van de burgerraden. Burgerraden zijn samengesteld niet door verkiezingen maar door loting.

Is loting een wenkend perspectief of een schot met hagel?

Loting

In Nederland word je in een democratie geboren maar weet je er niet per se veel vanaf. In het onderwijs heeft democratie lang geen aandacht gehad. Sinds 2006 moeten scholen structureel via burgerschapsonderwijs aandacht geven aan democratie. Maar in 2017 bleek uit internationaal onderzoek dat, in vergelijking met andere landen, scholen in Nederland nog steeds relatief weinig aan burgerschap doen.

Wat burgers weten van democratie is voornamelijk gebaseerd op wat we er in de praktijk van meekrijgen. Dat is: een keer in de vier jaar verkiezingen. Verkiezingen in de vorm van een kruisje zetten achter een naam waarmee je voor vier jaar jouw stem over van alles en nog wat overdraagt aan die ene persoon. Dat is de democratie zoals we die in de praktijk hebben gebracht. De vraag is: zijn we ontevreden over de democratie of over deze vorm van democratie?

Het antwoord op deze vraag start in onverwachte hoek: bij kinderen.

Kies&Co kinderwijkraden

Tien jaar geleden zijn we gestart met het opzetten van kinderwijkraden. Het was een opmaat naar Kies&Co, een netwerk van mensen en organisaties dat zich inzet voor kinderwijkraden, met name in wijken waar kinderen opgroeien in schaarste. Met een kinderwijkraad krijgen kinderen van groep 6, 7 en 8 van de basisschool de kans zelf plannen te maken en te realiseren ondanks de schaarste aan geld, aandacht en middelen die hun gangbare leven kenmerkt.

In de beginjaren van Kies&Co werden een aantal kinderen per klas via verkiezingen uitverkozen om deel te nemen aan de kinderwijkraad. Hoewel het lesmateriaal zich volledig concentreert op het ‘samen afspraken maken’ ging het proces van verkiesbaar stellen en gekozen worden steeds gepaard met een sfeer van competitie, van winnen en verliezen, van het verzamelen van stemmen en de vorming van groepjes voor en groepjes tegen een kandidaat. En ouders thuis deden daar vaak ook aan mee. Na een kort onderzoek bleek dit geen unieke situatie. Ook in andere culturen spelen dezelfde sentimenten op zodra het gaat om het kiezen en gekozen worden, zo bleek bijvoorbeeld in de documentaire ‘Please vote for me’. We begonnen ons af te vragen of dit ook anders kan? Sterker: vormen verkiezingen misschien wel een systematische weeffout in onze democratie? Kort gezegd: kan democratie ook anders?

Loten in plaats van kiezen en gekozen worden

Met Kies&Co gingen we over op een ander systeem. Verkiezingen gingen voortaan over de inhoud, niet over de ‘poppetjes’. Tijdens de verkiezingen brachten alle kinderen van groep 6, 7 en 8 hun stem uit op plannen die ze de weken daarvoor gezamenlijk ontwikkeld hadden. Uit het totaal aantal plannen (vaak vele tientallen per groep per jaar) werd gestemd voor een top-3 aan meest belangrijke plannen. Die plannen kreeg de kinderwijkraad mee als opdracht om dat schooljaar uit te voeren. Deze kinderwijkraden kwamen niet meer tot stand door verkiezingen maar door vrijwillige aanmelding: iedereen kon zich aanmelden en meedoen. Regelmatig was dat een grote groep kinderen. Daar waar genoeg begeleiders waren, kon een grote groep gesplitst worden in denk- en doe-groepjes. Voor de situaties waarin dat niet kon, introduceerden we een nieuw systeem: loting. Het verschil met verkiezingen was opvallend: de sfeer bleef altijd gemoedelijk, kinderen voelden zich allemaal aan elkaar gelijk want, iedereen had evenveel kans. Er werd geen onderscheid gemaakt op persoonlijke eigenschappen waardoor het besluitvormingsproces neutraal was, wat kinderen als ‘eerlijk’ ervoeren. En ook het resultaat werd zonder veel misnoegen geaccepteerd: het ene kind gedroeg zich niet als verheven boven de anderen en vooral, niet- ingelote kinderen voelden zich niet ‘mislukt’. In tegenstelling tot onze ervaringen met verkiezingen kwam er geen traan meer aan te pas.

In dezelfde tijd kwam Van Reybrouck met zijn boekje ‘Tegen verkiezingen’ waarin hij een lans breekt voor loting als alternatief voor verkiezingen. De vraag begon te dagen of loting ook in de wereld van volwassenen een instrument zou kunnen zijn voor democratische besluitvorming. Spelen daar niet dezelfde onderliggende sentimenten als bij de kinderen? Zijn lijstjes van kandidaten voor posities geheim en blijven mensen ontkennen in de race te zijn voor een positie vanwege ….. schaamte bij verlies? Waren onze ervaringen met de kinderen misschien geen uitzondering op de regel maar juist het gangbare effect van verkiezingen? Zitten er systeemfouten in de democratie zoals wij die kennen: de democratie van de representatieve vertegenwoordiging? En kan loting daar iets aan veranderen?

Gelote burgerraad

In 2015 kregen we de kans om loting in de wereld van volwassenen te testen. De gemeente Peel&Maas startte een experiment met een gelote burgerraad. Onder de naam Sociale Raad startte een driejarig experiment met een gelote burgerraad gericht op het sociaal domein. Als respectievelijk wethouder Sociaal domein en extern projectleider kregen we de kans om loting in de praktijk te onderzoeken. In dezelfde periode deed Joost Westerweel onderzoek naar het effect van burgerraden op de lokale democratie. Het experiment met de Sociale Raad in Peel en Maas vormde samen met drie andere burgerraden de basis voor zijn onderzoek dat begin dit jaar onder de titel Lokale democratische innovatie is gepubliceerd. In zijn conclusie over de Sociale Raad stelt Westerweel: ‘Wetende dat de Sociale Raad een andere vorm van democratie nastreefde en dat het initiatief geen dwarsdoorsnede was van de bevolking van de gemeente Peel en Maas, roept dit gegeven een aantal vragen op over hoeveel ruimte de gemeenteraad en individuele raadsleden aan dit soort initiatieven kunnen en mogen geven’. Hij doelt daarbij in het bijzonder op art. 7 van de Gemeentewet. Dit artikel de verplicht de gemeenteraad om de gehele bevolking van de gemeente te vertegenwoordigen. Westerweel vraagt zich af wat dit betekent voor initiatieven zoals de Sociale Raad. Is dit ook waar Tjeenk Willink op doelt als hij zegt dat de politiek moet beginnen met de oorzaken van het gebrek aan vertrouwen weg te nemen, ‘anders wordt het dweilen met de kraan open (….) ‘Dan halen ze wat van het systeem af of voegen ze er iets aan toe, een nieuwe variant van het referendum (…)’. Volgens Tjeenk Willink nemen dat soort wijzigingen het probleem niet weg van de gebrekkige wetgeving en de onvoldoende controle op de effecten van beleid.

Het experiment met de gelote burgerraad in Peel en Maas is na de gemeenteraads- verkiezingen van 2018 niet voortgezet maar de aandacht en interesse voor burgerraden en loting elders in het land neemt met de dag toe. Na het rapport Remkes over de democratische staat van Nederland en de breed gesteunde motie van 2e Kamerlid Agnes Mulder hebben burgerraden ook de weg naar de verschillende partijprogramma’s voor voor de Tweede Kamer verkiezingen van 2021 gevonden, een ontwikkeling die ook door de media op de voet gevolgd wordt, bijvoorbeeld door het team ‘Burgerraden’ van De Correspondent.

Wat opvalt in al deze politieke en journalistieke aandacht is dat loting steevast geduid wordt als ‘beter’ en ‘representatiever’ dan de huidige democratie. Dat is vreemd want loting is een toevalsgenerator en toeval staat haaks op representatie. Dat loting de democratie representatiever maakt, lijkt dus een paradox, maar wel een veelzeggende paradox. De behoefte om loting te koppelen aan representativiteit maakt duidelijk hoe sterk die ene soort democratie, die van de representatieve vertegenwoordiging, in de structuur en cultuur van onze samenleving verankerd ligt. De democratie lijkt maar op één manier te kunnen worden versterkt: het moet representatiever.

Maar is dat wel zo?

Grenzen aan de representatieve democratie

De representatieve democratie is een zwaar-bevochte staatsvorm. 150jaar lang hebben mensen hard gewerkt aan een sterke democratie in de vorm van meer en betere representativiteit, eerst van meer mannen, daarna uitgebouwd naar vrouwen, minderheden, nieuwe Nederlanders, Nederlanders in het buitenland en jongeren: de leeftijd van stemgerechtigden is in laatste 100 jaar gedaald van 25 jaar naar 18 en wellicht eerdaags naar 16 jaar.

De strijd is niet voor niets gestreden: een samenleving die democratie serieus neemt, is een samenleving waarin elke stem telt. Maar kan een samenleving die steeds diverser en complexer wordt tegelijkertijd ook steeds representatiever worden? Hoe veelzijdiger de samenleving, hoe fijnmaziger representativiteit moet worden. Maar, hoe fijnmaziger het systeem des te meer mensen die zich niet meer herkennen in deze of gene gekozen politicus. Vormen deze ontwikkelingen een natuurlijke grens aan de representatieve democratie? Het antwoord op die vraag ligt niet alleen in de monopolie positie van de representatieve democratie, daar kunnen we immers andere afspraken over maken.

De natuurlijke grenzen aan de democratie hebben alles te maken met ons organiserend vermogen.

Organiserend vermogen van de samenleving

De representatieve vertegenwoordiging is een democratie gevormd naar een klassieke vorm van organiseren: centrale coördinatie. Centrale coördinatie is een oud en typisch kenmerk van de mensenwereld. Mensen zijn bewegende wezens: waar geen voedsel is, reizen we naar plekken waar we dat wel kunnen vinden; waar gevaar dreigt, kunnen we vluchten; waar het te warm of te koud wordt, trekken we naar warmere oorden; waar te veel concurrentie is, verkassen we naar nieuwe territoria; als er geen partner is waarmee we ons kunnen voortplanten, gaan we op pad om er een te zoeken. In al deze gevallen is een hiërarchische organisatie van het lichaam, met een centrale commandopost waar alle beslissingen genomen worden, het beste wat je kunt ontwikkelen. Centrale coördinatie zorgt immers voor een efficiënte besluitvorming. Dat stelt Stefano Mancuso, hoogleraar aan de universiteit van Florence en expert op het gebied van plantengedrag. De noodzaak van een efficiënte centrale commandopost zien we ook terug in het organiserend vermogen van de samenleving als geheel. Het verklaart waarom mensen hun besluitvorming concentreren bij enkele personen. Dat groepje mensen haalt informatie op uit de samenleving, consolideert dat en neemt vervolgens beslissingen. Een organisatieprincipe waar ook de representatieve democratie op gebaseerd is: een systeem waarin enkelen beslissingen nemen voor velen.

Het is precies dit systeem van centrale coördinatie dat zijn grenzen lijkt te hebben bereikt. De samenleving is te groot en divers geworden om beslissingen te nemen die door de hele gemeenschap ‘gedragen’ worden. Er zijn geen onontgonnen gebieden meer waar een groep mensen naartoe kan vluchten als die beslissingen ze niet zint, zoals in de eeuwen voor ons. Oplossingen zijn niet meer te vinden in korte termijn ‘oppakken en wegwezen’ gedrag. Oplossingen zijn veelomvattende vraagstukken geworden vol met lange termijn overwegingen. De vele crises op gebied van klimaat, gezondheid, migratie, solidariteit, economie, maakt dit maar al te duidelijk. De centralistische besluitvorming vanuit het ‘commando-centrum’ Den Haag legt het in toenemende mate af aan een gebrek aan participatief vermogen van de hele grote rest van de samenleving in wiens naam en belang de beslissingen zo efficiënt mogelijk genomen worden, met de Toeslagenaffaire als meest recente pijnlijke consequentie.

Het is niet meer te ontkennen dat de democratie zoals we die in 150 jaar hebben gesmeed toe is aan grondige herziening. De oplossing ligt niet in nog meer van hetzelfde, niet nog méér representativiteit opduwen aan een kleine groep verkozen beslissers, maar juist het omgekeerde moet gebeuren: spreiding en variatie. We moeten de democratie veranderen van een centraal naar een decentraal en van een eenzijdig naar een veelzijdig systeem. Loting is één van de instrumenten die het systeem niet representatiever maar juist veelzijdiger kan maken.

Onderweg naar een decentrale en veelzijdige democratie

Democratie ligt gelukkig diepgeworteld in onze samenleving. Er is een lange ontwikkeltraditie aan vooraf gegaan dat gepaard ging met de nodige strijd. Maar dat maakt van de democratie zoals we die nu kennen nog geen onwrikbaar feit. Integendeel. We moeten inzien dat democratie bij uitstek moet meebewegen met de samenleving en de ontwikkelingen die de samenleving doormaakt. Democratie verdient onze constante aandacht en innovatieve kracht. Burgerraden, we of niet gebaseerd op loting, moeten niet in de plaats komen van de representatieve democratie of de representatieve democratie versterken. Loting is een aanvulling, een nieuw democratisch instrument dat de democratie zoals we die kennen verbreedt en meer variatie geeft. Een samenleving die groter en complexer is geworden dan politici in een representatieve democratie aankunnen, verdient die nieuwe instrumenten.

Raf Janssen, socioloog en voormalig wethouder gemeente Peel en Maas Nicole Estejé, jurist en initiatiefnemer van een permanent gelote burgerraad in Amersfoort